Oljefondets politiske risiko

KRONIKK: Camilla Bakken Øvald om Oljefondet

Oljefondet er politisk, uttalte Jonas Gahr Støre for et par uker siden og skapte rabalder.

Alle vet at fondet selvsagt er politisk, men den økonomiske politikken i Norge har alltid hvilt på forutsetningen om at det finnes objektive og rasjonelle økonomiske sannheter, ubesudlet av ideologi og verdier.

Oljefondets strategi er basert på mange gode økonomiske prinsipper, men strategien er også et resultat av politiske valg.

De etiske retningslinjene er et åpenbart eksempel, men holdningen til risiko er også et politisk valg som avgjøres av Stortinget. Ifølge strategien skal Oljefondet oppnå høyest mulig avkastning til moderat risiko. Denne setningen er i praksis innholdsløs.

Hva er «moderat» risiko?

Moderat risiko er en posisjon som ligger et eller annet sted mellom ingen risiko og høy risiko. Nøyaktig hvor, avhenger av hvordan risiko defineres og hvilke risikofaktorer som inkluderes.

Forståelsen av hva moderat risiko er, har endret seg over tid. Det viser en gjennomgang jeg har gjort av rapporter og stortingsmeldinger om Oljefondet i tidsperioden 1990 til 2018 (Nytt Norsk Tidsskrift 03/2019).

Endringene omtales sjelden. De har likevel fått store konsekvenser for Oljefondets investeringsstrategi i praksis.

Økte aksjeandelen fra 40 til 70 prosent

Moderat risiko og diversifisering har vært sentralt i Oljefondets strategi siden starten. De første årene innebar det en aksjeandel på 40 prosent og spredning på om lag 2000 selskaper. I dag er aksjeandelen økt til 70 prosent, spredt på drøye 9000 selskaper.

Argumentet for å øke aksjeandelen fra 60 til 70 prosent, var at risikobildet ga rom for økning, blant annet at omformingen av petroleumsressurser til finansielle ressurser bidrar til økende diversifisering (NOU 2016:20).

Stortingspolitikerne var mer opptatt av endringene i den forventede avkastningen fra fire til tre prosent, som ble lagt frem på samme tid. Flere stortingsrepresentanter argumenterte for at risikoen må øke på grunn av lavere forventet avkastning. De fryktet at markedsverdien ville synke.

Endringen i aksjeandelen var kontroversiell og kritikerne pekte på at usikkerhet i verdensøkonomien påvirker risikoen i negativ retning. Det er fortsatt en reell bekymring, men politikernes argumentasjon er kanskje enda mer alvorlig. En strategi hvor risikoen økes som svar på redusert forventet avkastning, samsvarer sjelden med intensjonen om et moderat risikonivå.

Lenge ble hensyn til miljø og etikk avvist

Etiske og miljømessige hensyn i forvaltningen, ble lenge avvist. Det vil gi dårligere spredning og mer krevende risikostyring, argumenterte ekspertene i Norges Bank og Finansdepartementet. Den politiske majoriteten på Stortinget lente seg tungt på ekspertenes risikovurderinger, og frem til 2003 ble forslag om etiske hensyn avvist.

Rapporten fra et offentlig utvalg under ledelse av jussprofessor Hans Petter Graver, endret debatten. Den inkluderte nye perspektiver i risikovurderingene; risikoen for at fondet medvirker til grove uetiske forhold inngikk i analysen.

Oljefondets strategi ble endret. I den årlige behandlingen av Oljefondet året etter, står det at fondet ikke skal investere «der det er en uakseptabel risiko for at fondet medvirker til grovt uetiske forhold». Diversifisering ble vektet som mindre viktig og nye hensyn ble inkludert i ekspertenes risikoanalyser.

Risiko er avgjørende for investeringsstrategien, men ekspertene bør være varsomme med for kreativ og ensidig bruk av risikoargumentet. I 2014 ble det eksempelvis foreslått at Etikkrådet burde legges ned, delvis på grunn av fare for en «innebygget operasjonell risiko». Det er åpenbart mange andre risikofaktorer som veier tungt i den andre retningen og forslaget ble avvist.

Det er heller ingen konsistent bruk av hensyn til diversifisering, og argumentet brukes gjerne der det passer til konklusjonen. Det er ingen tvil om at risikoen reduseres når investeringene spres på mange selskaper, men effekten er liten når investeringsuniverset er så stort.

Fra moderat til akseptabel risiko

Definisjonsmakten over hvilke risikofaktorer som skal inkluderes i Oljefondets strategi, påvirker det politiske handlingsrommet. De siste par årene har begrepet akseptabel risiko blitt mer vanlig i omtale av fondets strategi. Det er kanskje mer dekkende enn moderat, men har begrenset innhold så lenge vi ikke diskuterer hva akseptabel betyr i praksis.

Risiko handler også om hvem som er utsatt og om vi velger å bry oss. Oljefondet har som mandat å sikre finansiell trygghet for framtidens generasjoner. Det er ikke spesifisert at det kun gjelder generasjonene med norske pass.

Håndtering av risiko handler om å forsøke å forutse hva som vil skje, men valgene vi gjør, er også med på å forme fremtiden. Hvilke risikofaktorer vi velger å ta hensyn til og på hvilken måte, er ikke verdinøytrale faktum som kan overlates til ekspertene.

Referanser:

Camilla Bakken Øvald (2019): Risiko i forvaltningen av Oljefondet. Nytt Norsk Tidsskrift03 / 2019 (Volum 36).

Denne formidlingsartikkelen er publisert som kronikk i Klassekampen 26. november 2019.

Bildet viser hovedkontoret til Norges Bank. Foto: Esten Borgos.

Tekst: Høyskolelektor Camilla Bakken Øvald, Institutt for økonomi og innovasjon ved Høyskolen Kristiania. Bakken Øvald skriver doktorgrad om Oljefondet.